土地出让收入下降25%,土储专项债时隔五年重启,或可缓解地方政府资金压力

财联社10月23日讯（编辑 杨斌）近日，财政部等部委多次在国新办发布会上提到重启土地储备专项债的发行。2017至2019年，土储专项债曾累计发行约1.25万亿元，此后中断至今。当前重启土储专项债可缓解地方政府及地方国企的资金压力，并扩大专项债使用范围。预计化债非重点省份有望获得更多土储专项债发行支持，土储专项债需配合其他政策推动房地产市场止跌回稳。

根据2017年财政部、国土资源部发布的《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），土地储备专项债券指地方政府为土地储备而发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的以国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。

2017年5月财政部印发62号文后，北京于7月发行了全国首批土储专项债。2019年9月，国常会提到“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”后，各地停止了土储专项债申报和发行。

根据大公国际的研报统计，2017～2019年，土储专项债年度发行规模分别约为2347亿元、4333亿元和5901亿元，占当年专项债发行规模的比重分别为21.73%、22.47%和23.47%，土储成为当时专项债重点投向领域。

10月12日，财政部相关负责人在国新办发布会表示，允许专项债用于土地储备，并支持地方政府运用专项债回收符合条件的闲置存量土地。10月17日，在介绍促进房地产市场平稳健康发展有关情况的国新办发布会上，财政部相关负责人再次表示，将推动专项债收储土地工作尽快落地。

时隔五年，土储专项债为何将在此时重启？

天风证券固收首席孙彬彬分析，土地出让收入是地方政府财力的主要支柱，而土地前期的收储、开发以及储备管理都需要时间和资金投入，土地出让相对滞后，由此产生跨期融资需求。

近年，地方财力显著承压，政府性基金预算收入中最重要的土地出让金收入已经连续三年负增长。2024年前8月，地方本级的土地出让收入累计同比-25.4%。叠加地方债务的规范化和平台转型，孙彬彬认为，恢复土储专项债以补充土储资金缺口，帮助土储融资和土储工作推进，对于政府性基金预算的跨期平衡有很大帮助。

同时，土储专项债的发行也有助于缓解地方国企的资金压力。民生证券固收首席谭逸鸣分析，由于土地市场表现低迷，地方国企近年托底拿地金额占比逐渐提高，但相较于拿地的快速增长，土地库存的去化滞后，形成一定的资金占用，增加地方国企债务压力。

自然资源部相关负责人在17日的国新办发布会上表示，专项债用于土地储备将优先考虑企业无力开发、不愿开发，还没有动工建设的住宅商务用地。谭逸鸣指出，这对于提升相应企业的资金使用效率、引导资金流向实体经济具有重要意义。

此外，财联社今年已多次报道，由于项目稀少，审核趋严，今年专项债发行与使用进度较慢。利用专项债收储土地，扩大了专项债资金的适用范围，可一定程度缓解当前专项债优质项目储备相对不足、资金闲置的问题，提高资金使用效率。

大公国际预计，土储专项债重启后，基于债务滚续、缓释债务风险发行目的，多数土储专项债期限仍将遵循与土地储备项目期限相适应、不超过5年的原则，更加侧重短期、精准支持。化债非重点省份的负债率相对较低、财政经济情况良好，有望获得更多土储专项债发行支持。

孙彬彬则认为，土储专项债尚不能解决政府土地出让金下滑的困境。土地出让金或者政府基金预算收入的改善，还是需要地产本身止跌回稳，关键一环在于需求端。历史上，土储专项债配合棚改货币化，打通了地产供给和需求，从而推动房地产市场止跌回稳。