鹿鸣:“房屋养老金”公共账户,能否撬动更大规模资金入场?

【文/观察者网专栏作者 鹿鸣】

房地产市场似乎仍未迎来暖流。但围绕房地产市场的一点“风吹草动”，又能让整个市场震动。近日房屋养老金制度引发的争议，便是一例。

早在7月底，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，8月2日国新办举行国务院政策例行吹风会，提出建立房屋养老金制度，为房屋体检、房屋维修、房屋保险提供资金保障。

8月26日，住建部相关司局负责人向媒体解释道，房屋养老金由个人账户和公共账户两部分组成。个人账户就是业主交存的住宅专项维修资金，交存按现行规定执行。公共账户由政府负责建立，地方政府可以通过财政补一点、土地出让金归集一些等方式筹集，目的是建立稳定的房屋安全管理资金渠道，不需要居民额外缴费，不会增加个人负担。

个人账户资金按照住宅专项维修资金管理规定，专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造。公共账户资金主要用于房屋体检和保险等支出。

为了更好地开展“城市更新”

从出台背景来看，房屋养老金制度是对“城市更新行动”的补充和优化。城市更新这一概念，首次提出是在2019年12月的中央经济工作会议，至2021年3月首次写入2021年政府工作报告和“十四五”规划文件，从而上升至国家战略层面。党的二十大报告中更加明确地提出，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。

早期的城市更新，被城投公司误认为“第二春”。彼时，城投公司融资受到一定程度限制，大规模“城市建新”运动被抑制，城投公司亟需寻找下一个释放产能的出口，城市更新项目便被多地城投公司视为“优质资产”。以银行为代表的金融机构趋之若鹜，授信额度短期内向城市更新项目倾斜。

但好景不长，城市更新项目大多是老旧小区外立面改造、小区内部环境改造等没有收益的项目，少数项目通过新增停车位增加收费或通过提供物业服务收取费用，费用远无法覆盖投入成本。最终由于财政压力过大，银行和城投的参与积极性骤降。

为了缓解城市更新项目收益不足的问题，2021年9月7日，国家发改委联合住建部发布《关于加强城镇老旧小区改造配套设施建设的通知》明确，中央预算内投资全部用于城镇老旧小区改造配套设施建设项目。鼓励金融机构参与投资地方政府设立的老旧小区改造等城市更新基金。对养老托育、停车、便民市场、充电桩等有一定盈利的改造内容，鼓励社会资本专业承包单项或多项。按照谁受益、谁出资原则，积极引导居民出资参与改造，可通过直接出资、使用（补建、续筹）住宅专项维修资金、让渡小区公共收益等方式落实。

而如今随着住房养老金制度的出台，应该能有效解决城市更新项目因无收益或收益不足导致的推进缓慢困境，持续推动居住环境高质量改善和发展。

老旧小区更新改造/资料图中华建筑报

房屋养老金并不陌生

房屋养老金中的个人账户，其实就是业主交存的住宅专项维修资金。

早在2008年2月1日，《住宅专项维修资金管理办法》（以下简称“管理办法”）就已经开始施行，至今已有16个年头。大家如果对“住宅专项维修资金”还比较陌生的话，那再换个名字——“大修基金”，如果买过房，肯定会晓得。

商品住宅的业主、非住宅的业主按照所拥有物业的建筑面积交存住宅专项维修资金，每平方米建筑面积交存首期住宅专项维修资金的数额为当地住宅建筑安装工程每平方米造价的5%至8%。

商品住宅的业主应当在办理房屋入住手续前，将首期住宅专项维修资金存入由当地住建部门指定的商业银行开立的住宅专项维修资金专户。业主分户账面住宅专项维修资金余额不足首期交存额30%的，应当及时续交。所交存的住宅专项维修资金的所有权属于业主。

住宅专项维修资金是专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后大修、中修及更新、改造的资金，不得挪作他用。

住宅共用部位一般包括：住宅的基础、承重墙体、柱、梁、楼板、屋顶以及户外的墙面、门厅、楼梯间、走廊通道等；共用设施设备一般包括电梯、天线、照明、消防设施、绿地、道路、路灯、沟渠、池、井、非经营性车场车库、公益性文体设施和共用设施设备使用的房屋等。

住宅专项维修资金的使用申请基本包括以下六个步骤，各地实际操作中会有差异。

第1步，物业服务企业代业主或业主自发提出使用建议。第2步，列支范围内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主讨论通过使用建议。第3步，物业服务企业或者相关业主组织确定使用方案。

第4步，物业服务企业或者相关业主持有关材料，向建设（房地产）主管部门申请列支。第5步，建设（房地产）主管部门或者负责管理公有住房住宅专项维修资金的部门审核同意后，向专户管理银行发出划转住宅专项维修资金的通知。第6步，专户管理银行将所需住宅专项维修资金划转至维修单位。

房屋养老金公共账户是“神来之笔”

从《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》的印发时间1988年2月算起，我国最早一批商品房的房龄已有36年。据中指研究院市场研究总监陈文静统计，截至2022年底，中国城镇既有房屋中建成年份超过30年房屋占比接近20%。这可不是小数量，随着时间推移，未来待更新和改造的老旧小区将会更多。

虽然《住宅专项维修资金管理办法》施行至今已达16年之久，但资金提取率却很低。华创证券研究所副所长、首席宏观分析师张瑜曾统计过各地区商品住宅专项维修资金的提取率，北京2022年底的提取率不足10%，山东2019年底的提取率仅为3.3%。

究其原因，不单单是住宅专项维修资金使用步骤繁琐所致，更重要的是《管理办法》规定的支取前提是“列支范围内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主讨论通过使用建议”。

在实际生活中，以更换或加装电梯为例，一栋拥有50户住户安装一部价值15万元的电梯，户均列支3000元，从当前购买力看来不算多。但从十几年、二十年前的交存金额来看，专户余额不够覆盖。即使足以覆盖，业主专户余额很可能不足首期交存额的30%，触发《管理办法》第十七条：“业主分户账面住宅专项维修资金余额不足首期交存额30%的，应当及时续交。”因此，住宅专项维修资金的续交会让业主“捂住口袋”，即使多数业主都有更换或安装电梯的意愿，只要未达到“三分之二”，支取方案就无法通过。

谁不愿意享受高品质的生活？但是，谁都不愿意为准公共物品支付太多费用。归根结底，恐怕还是“缺钱”。

既然如此，那就由政府承担部分费用，让群众在享受同等品质准公共物品及服务的情况下减轻支付压力。

公共账户的钱从哪来？

房屋养老金公共账户交存金额定在多少合适？钱从哪里来？

公共账户交存金额的确定取决于两个方面：“政府的诚意”和“政府的能耐”。政府能耐的大小限制着诚意的大小，同时诚意又激发着能耐挖掘。最终还是回到“钱从哪里来”的问题。

根据住建部相关司局负责人的说法，“地方政府可以通过财政补一点、土地出让金归集一些等方式筹集”。地方财政现在捉襟见肘，各地土地拍卖增幅微弱甚至大跌，如果雨露均沾，根本起不到“补缺”作用，更何谈“撬动”个人账户资金支取。

根据经济学家任泽平及其团队的数据，土地出让收入占地方财政的比重在3-4成，其中地方财政收入仅考虑一般公共预算收入和政府性基金收入两项。与土地、房地产直接相关的税收占地方财政的10%左右，土地出让金和相关税收占房价的6成。

可见地方财政对土地及其下游房地产的依赖之强，这也就是过去将地方财政模式称为“土地财政”的原因。

现如今，房地产市场颓势持续，地方财政也必然不可持续出现赤字。因此，“财政补贴”和“土地出让金”必然不会成为公共账户的主要资金来源。

既然地方政府能耐有限，那就需要中央政府统筹支出。2015年开始的棚户区改造、2021年开始的老旧小区改造，都有中央预算内资金支出。

公共账户能否撬动更大规模资金入场？

资金来源有了，出多少呢？

官方规定公共账户资金主要用于房屋体检和保险等支出，相当于政府出资充当启动资金，不需要太多，而个人账户资金才是主要的项目资本金，符合“谁受益谁出资”原则。至于是否需要配套金融机构融资，取决于支取用途。

如果是更换或加装电梯、外立面更新、小区绿化整改等公益性项目，直接支取个人账户和公共账户资金。如果涉及更大范围的公共区域改造升级，并且能够产生收益，金融机构才愿意参与进来。

对于一些收益率较高的公共区域改造项目，甚至还可以按照市场化原则吸引社会资本方参与，但需要业委会同意出让一定期限的公共区域运营及收益权。例如社区内部开设商业、收费性服务设施、新增充电设施并租赁等等。

1988年中国开始商品房试点，商品房数量逐年增长。国家统计局从2000年开始统计按用途分商品房销售面积数据，2000年商品房销售面积仅为18,637.13万平方米，其中住宅商品房销售面积为16,570.28万平方米，至今商品房销售面积最大的年度为2021年，上述数据分别为171,414.60万平方米和149,602.34万平方米。

2000年-2023年全国商品房销售面积总和为2,417,568.49万平方米，简单计算可知：最近十年商品房销售面积之和为1,470,772.49万平方米，占比60.84%；最近十五年商品房销售面积之和为2,017,094.06万平方米，占比83.43%；最近二十年商品房销售面积之和为2,315,993.54万平方米，占比95.80%。

这些数据意味着什么？意味着近六成的商品房短期内不会参与“城市更新”，两成多的商品房存在电梯更换或加装、小区绿化更新等潜在需求，一成的商品房涉及外立面更新、加装电梯、内部环境升级等公益性改造，剩余的一成才属于“老旧小区”的范畴。

因此，实际需要动用的商品房只占总数的两三成不到，按照《管理办法》规定的“每平方米建筑面积交存首期住宅专项维修资金的数额为当地住宅建筑安装工程每平方米造价的5%至8%”，十五年前、二十年前建造成本非常低，意味着住宅专项维修资金交存数额也低。

据第一财经等网络渠道报道，全国住宅专项维修资金结余超过1万亿元，其中真正能够被激活的规模预计不会超过1千亿元，更何况这1千亿元的用途纯粹是公益性的。

2000年-2023年全国按用途分商品房销售面积图（数据来源：国家统计局）

1千亿是什么概念？根据DM的统计，城投债余额较少的地区，如新疆、云南、山西、吉林分别约为1.5千亿、1.3千亿、1.2千亿和1.1千亿，城投债余额较多的地区，如江苏省、浙江省、山东省和四川省分别约为3万亿、2万亿、1.5万亿和1.1万亿。

显然，1千亿元的个人账户资金不是公共账户想要撬动的目标。

既然1万亿元的个人账户资金无法被撬动，1千亿元的个人账户资金又属于消费性支出，无法拉动更大规模投资和消费，那为什么还试点建设房屋养老金制度呢？除了改善群众居住环境，提高生活质量外，经济意义何在？

保值增值是存量房被盘活的前提

谜底就在谜面上。“房屋养老金”已经非常明确且生动地告诉大家，这个制度就是为了给房屋“养老”，防止“老旧小区”“老破小”不被看好，无人接手。

延续笔者上一篇文章《在这一轮城市化的尾声，城投公司路在何方》及之前几篇文章的观点，盘活存量房交易是目前激发消费潜力的重点。房屋养老金制度的建立，是盘活存量房的开端，也是房地产“517新政”落地过程中最关键的一环。

商品房价值的高低，除了取决于造价，更多取决于地段、周边配套等外部因素，还取决于面积、户型、楼层等自身特有属性。此外，小区内部环境、内部设施、场地规划等公共区域因素也会影响商品房售价。前两个方面的影响因素非常重要，但对于存量房而言，几乎无能为力。

因此对于社区群体而言，房屋的保值增值更多取决于公共区域因素带来的积极影响。经济学讲的正外部性，便是如此。

总结下来，房屋养老利好较多。对于个人业主而言，既可以提升和改善自住品质和生活体验，又能够保障出租和出售价格稳定。同时，为后续的保障性住房的收购及运营打好品质基础。长远来看，也能体现出社会主义的优越性。

谨防局部曲解、误读，徒增居民负担

但是，近期房屋养老金制度，显然引发了民众恐慌，被解读为“变相征收房产税”“想方设法撬动个人账户”，甚至出现“榨干血汗”和“硬割韭菜”之说。民众担心该制度的出台会被迫、强行增加自身经济负担。

如果房屋养老金制度被误读或曲解，造成地方政府强行规定超年限的小区必须纳入改造名单——这并非没有可能，那么将会加重居民负担，而且很可能是不必要的经济支出。

根据《管理办法》第十七条：“业主分户账面住宅专项维修资金余额不足首期交存额30%的，应当及时续交”。一旦个人账户被强制支出，个人业主将面临补缴的压力。此外，强制执行，还可能会造成资源浪费，以及过早、过度地改造。

因此，笔者也在此呼吁各地政府，尤其是首批试点地区，一定要认真研读政策文件，深刻领会政策要义；一定要学习和理解中央政策的连续性和一贯性，且不可出现对房屋养老金制度的曲解和误读。

笔者认为，房屋养老金制度并非为了撬动或盘活个人账户资金，不是为了刺激消费，况且事实上也并不能通过“小区改造”刺激更多消费，而是更多为房地产新政做铺垫。

真正的消费刺激、投资拉动政策的落脚点是在“三大工程”，尤其是保障性住房及“平急两用”工程，其中的老旧小区改造更多要因地制宜，不增加居民负担。

大道至简，行则将至。切要坚持“一张蓝图绘到底”，“增强宏观政策取向一致性”。

（来源：观察者网）